Nifu skal vurdere styringen av universiteter og høyskoler

Høsten 2019 sa daværende forsknings- og høyere utdanningsminister Iselin Nybø at hun ville se på styringen av universitetene og høyskolene med et overordnet blikk.

– Nå skal vi gå gjennom helheten og forankre en transparent og forutsigbar styringspolitikk for statlige universiteter og høyskoler, sa Nybø den gang.

Slik skulle Kunnskapsdepartementet sette tydelige rammer for utviklingen av høyere utdanning og forskning de neste 20 årene, ifølge Nybø.

Nå har Nifu - Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning - fått oppdraget med å utrede styringspolitikken.

– KD vil ha en oversikt over virkemidler og instrumenter for styring av sektoren, og over hvordan disse virkemidlene har fungert, sier Lars Lyby, forsker i Nifu.

Regjeringen skal legge fram en stortingsmelding våren 2021, som gjennomgår helheten i styringen. Utredningen fra Nifu skal utgjøre en del av kunnskapsgrunnlaget for meldingen.

Mange ulike styringssignaler

Nifu skal se på juridiske og økonomiske virkemidler som brukes for å holde styr på universitetene. Det kan blant annet dreie seg om forskrifter, tilsyn, inspeksjon eller akkreditering.

Dessuten skal de se på såkalte myke virkemidler, hvor man er opptatt av å påvirke gjennom å overføre kunnskap til sektoren, for eksempel ved bruk av utredninger. På den måten kan KD også indirekte signalisere forventninger til sektoren.

– Det er ikke bare KD som stiller krav til universitene og høyskolene, en god del virkemidler kommer fra underliggende forvaltningsorganer som for eksempel Unit, Nokut og Norges Forskningsråd. Det er en mengde ulike styringssignaler å forholde seg til for universitetene. Alt dette skal vi se på, og vi vil gjøre en vurdering av om noen av disse kravene kommer i konflikt med hverandre, sier Lyby, som legger til at mål også kan være diffuse og tvetydige.

Han sier det er mange mulige konflikter i styringssignalene, som Nifu vil se nærmere på.

– For eksempel kommer det signaler fra KD om at man ønsker en nedgang i midlertidig ansatte. Samtidig ønsker KD flere doktorgradsstipendiater og postdoktorer. Det handler blant annet om å se på hvordan ulike signaler, forventninger og idealer kan komme i konflikt med hverandre, sier Lyby.

I Norge har vi et flernivåsystem, hvor ulike organer har ansvaret for å ivareta og utvikle styringen av sektoren.

– Et departement kan tolke oppdrag og myndighet på en annen måte enn et underliggende organ gjør, på en slik måte at de kan ha konkurrerende oppfatninger av hvordan et universitet eller en høyskole skal vurderes og måles. Dermed oppstår det også målkonflikter mellom ulike styringsaktører på feltet, sier han.

Internasjonalisering og miljø

I undersøkelsen vil Nifu både se på hvordan styringsinstrumenter kan forsterke og understøtte hverandre, men også vise hvordan de kan virke mot hverandre, bl.a. fordi de er bundet av til dels motstridende formål

– Internasjonalisering kontra ønsket om færre flyreiser er et eksempel på en type konflikt som vi kan komme til å se nærmere på, sier han.

Et annet punkt det vil være naturlig å granske, er forventningene om at universitetene utvikler strategier på mange felter.

– Det er ulike former for intern styring i universitetene, og dermed forskjellig hvilken måte dette løses på i det enkelte universitet. Dette er noe undersøkelsen vår også må ta høyde for, sier han.

Det finnes flere ulike typer styringssignaler og virkemidler.

– Noen av dem innebærer en hierarkisk styringsmodell, med tilsyn og kontroll, andre oppfordrer til samarbeid og innebærer ikke sanksjoner. Vi skal se på hva de ulike forvaltningsorganene benytter seg av, og hvordan de virker, sier Lyby.

Tilpasset dagens situasjon?

I bestillingsdokumentet fra KD står det at det har skjedd en rekke endringer i utdanningene, i studentmassen og i den faglige aktiviteten og kompetansen til de vitenskapelige ansatte de siste årene.

Dessuten er institusjonslandskapet endret, med færre og større institusjoner.

Det har også skjedd betydelige endringer i KDs underliggende organ og i etatsstyringen av institusjonene. Dermed er det behov for å vurdere om styringen av de statlige úniversitetene og høyskiolene i Norge er tilpasset dagens situasjon og om styringen støtter opp om de målene og prioriteringene som er satt.

Studerer dokumenter

I arbeidet kommer til Nifu til å gjøre en litteraturgjennomgang av styringsmodeller, også internasjonalt.

– Vi skal også se på ulike dokumenter – for eksempel dialogen mellom KD og universitetene, og vi skal intervjue 10-15 personer på ledelsesnivå ved lærestedene, sier Lyby.

Det ligger ikke i oppdraget til Nifu å intervjue ansatte ved universitetene om hvordan de opplever styringen.

Utredningen skal være ferdig i oktober 2020.

– Vi kommer også med en anbefaling i denne rapporten, om hvordan virkemidlene for styring skal kunne bli mer oversiktlige og i minst mulig grad i konflikt med hverandre, sier Lyby.