Hvor ble tillitsreformen av?

Etter flere tiår med frustrasjon over den markedsstyringen av offentlig sektor som gjerne kalles «New Public Management», ble Støre for første gang statsminister for nå over fire år siden på løfter om en tillitsreform. En reform som skulle gi offentlig ansatte, herunder universitetsansatte, frihet og tillit til å bruke sin fagkompetanse og sitt faglige skjønn, heller enn å være underlagt rigide målstyringsregimer. 

På oppdrag av NTLs foreninger i universitets-, høgskole- og instituttsektoren er DeFacto i ferd med å utarbeide rapporten «Trangere tider - Hovedtrekk i universitets-, høgskole- og forskningsinstituttsektoren etter fire år med rødgrønt flertall». Selv om den ikke er endelig sluttført har jeg fått innsyn i en nesten ferdig versjon, og konklusjonen fra rapportens forfattere, Isak Lekve og Paul Bjerke, er at:

«Rapporten gjennomgår så tillitsreformarbeidet, både det som er initiert på overordnet nivå fra regjeringen, og det tillitsvalgte opplever at har skjedd på institusjonsnivå, og konkluderer med at dette hverken har bidratt til å flytte makt til grunnplanet, ikke snudd tendensen mot avdemokratiseringen av sektoren eller i særlig grad redusert rapporteringskravene – mens tiden brukt på søknader som får avslag i hovedsak er økt. I tillegg er det et kritisk punkt ved hele reformen at den problematiserer hvordan mer makt til institusjonene i praksis kan bety mer makt til lederne som igjen kan føre til mindre makt til de fagansatte og førstelinjen. Vi konkluderer dermed med at det foreløpig har vært mye bråk og lite ull.»

Hva er det så tillitsreformen var ment å rette på? Begrepet New Public Management ble først introdusert av den britiske statsviteren Christopher Hood som gikk bort i fjor, i artikkelen «A Public Management for all Seasons» i 1991, som et rammeverk for å beskrive de endringene britisk offentlig sektor gikk gjennom under Margaret Thatcher. Makt- og demokratiutredningen tok opp dette fenomenet i sin rapport «Globalisering, regionalisering og distriktspolitikk», og oversatte Hoods tabell som beskrev fenomenet. Til Tabell 1, har jeg under lagt til en egen kolonne til høyre som viser noen eksempler på hvordan dette har artet seg i høyere utdanning.

gjesteskribenten

April 1989 – mine fem første dager i Trondheim

I Norge ble mange av de viktigste grepene i NPM i høyere utdanning gjennomført gjennom den svært kvantitativt orienterte «Kvalitetsreformen» i 2003, og økonomimodellene fra NPM ble lansert under betegnelsen «balansert målstyring», dirigert fra daværende SSØ (Senter for statlig økonomistyring), nå DFØ (Direktoratet for forvaltning og økonomistyring). 

Det har vært en ikke ubetydelig internasjonal interesse i å evaluere virkningen av disse styringssystemene. Nevten Christopher Hood gjorde sammen med Ruth Dixon et grundig arbeid i å evaluere tre tiår med NPM i Storbritannia i boken «A Government that Worked Better and Cost Less?: Evaluating Three Decades of Reform and Change in UK Central Government». En oppsummering av hovedfunnene kan leses i tidsskriftet Governance: «higher costs, more complaints». Det er kanskje ikke så overraskende om byråkratiseringen som følger fra strenge kontrollrutiner som skal få kostnadene ned, faktisk bidrar til å øke dem. Og samtidig synker altså kvaliteten fra perspektivet til de som skal benytte seg av de offentlige tjenestene. 

Så kan man tenke seg at Storbritannia er veldig annerledes enn Norge, men det statlige danske analysesenteret KORA leverte en review av «resultatbaseret styring» i dansk offentlig sektor som kom året etter Hood og Dixons bok. Den var heller ikke lystelig lesning for den som bryr seg om offentlig sektor. De svakeste gruppene taper, og systemene dreper arbeidsgleden. 

Heller ikke her i Norge, innen høyere utdanning, kan man si at resultatene av disse reformene har vært positive. Samme år som Hood og Dixons bok kom ut, kom Riksrevisjonen med noe som Universitetsavisa den gang kalte «En knusende dom over kvalitetsreformen». Det uttalte hovedmålet med reformen i 2003 var å øke gjennomføringsgraden blant studentene. Det har ikke lyktes. Overraskende nok øker ikke kvaliteten når alt fokuset havner på enkle kvalitative indikatorer, samtidig som det er et økende press på å redusere kostnadene.  

gjesteskribenten

ICE. Det var kaldt.

På grunn av de elendige resultatene fra NPM, som var overtydelige allerede for 10 år siden, ble det gradvis stillere fra tilhengerne av disse reformene. Svært få om noen har de siste årene gått ut og aktivt forsvart New Public Management, og også begrepet «balansert målstyring» har det blitt stillere om. På tross av (eller på grunn av?) at økt bruk av PR er at av Hoods kjennetegn på NPM, har disse reformene fått et omdømmeproblem. Som et svar på dette kom det krav om en tillitsreform» i norsk offentlig sektor, og Støre-regjeringen gikk til valg på å gjennomføre det. Hvordan har det gått? 

Om vi ser på kolonne 3 i Tabell 1, ser vi at realiteten i NPM fortsatt omgir oss i norsk høyere utdanning. Når regjeringen snakker om tillitsreform handler det stort sett om å overlate beslutninger til institusjonene, men når NPM har undergravd de kollegiale styringssystemene, bidrar ikke dette nødvendigvis til mer tillit og makt til de enkelte ansatte. Både ideen om akademisk frihet, men også den om frie og uavhengige byråkrater, bunner i at kompetente fagfolk skal ta beslutninger basert på sitt faglige skjønn, uten at ikke-faglige hensyn utenfra skal påvirke disse beslutningene. Dette prinsippet hviler under tilliten til både forskningen og til forvaltningen, men det er nettopp dette prinsippet NPM undergraver, og som tillitsreformen skulle gjenreise.

Når regjeringen i stedet peker rammefinansiering og stor frihet til institusjonene, samtidig som sektoren er utsatt for store kutt, og interndemokratiet er svekket, framstår tillitsreformen i stedet i økende grad som en måte å skyve ansvaret for upopulære kutt vekk fra seg selv og over på nivået under. Man kan sikkert kalle en slik strategi for mye rart, men tillit inngir den ikke.

Det siste NPM-framstøtet i så måte har vært forslaget om å finansiere byggeprosjektene i universitetssektoren innenfor institusjonenes egen ramme. Det er mer enn litt ironisk at dette forslaget kommer rett etter at det har framstått som at det er overraskende bred politisk konsensus om at denne sammenblandingen av drift og investeringer har hatt svært uheldige effekter i sykehussektoren. Selv om NPM som fenomen er blitt ekstremt upopulært, virker de praktiske elementene i stor grad å ha blitt internalisert i store deler av statsapparatet. Det har blitt det Antonio Gramsci kaller et «hegemoni» - noe selvsagt som man ikke engang stiller spørsmål ved.

gjesteskribenten

Akademia er ikke rigget for samfunnsoppdraget

Om man skal endre dette, er det viktig, tror jeg, å ha et lite idehistorisk blikk - en viss innsikt i hvor disse ideene kommer fra, og hvilken effekt de har hatt. Bare ved å løfte blikket slik, ser vi at valgt eller ansatt rektor, sammensetningen av universitetsstyret, hvilke «indikatorer» vi skal få belønning eller straff etter og hvor store beløpene skal være, at universitetene bruker store midler på reklame i konkurranse om de samme studentene, at vi får årlige flate budsjettkutt osv. osv., ikke er uavhengige fenomener, som bare er rent praktiske spørsmål om å finne den «beste» løsningen. I stedet er disse tingene ulike elementer i det samme helhetlige tankegodset. Det tankegodset er en ideologisk offensiv som stammer fra Margaret Thatchers Storbritannia, noe som har vært etablert kunnskap i forskningsmiljøene i over 30 år. At den har en svært dårlig track record har vært godt etablert i hvert fall i over 10 år. 

Thatchers økonomiske politikk og hennes ettermæle var mildt sagt kontroversielt, og ved hennes død i 2013 gjorde en kampanje at låta Ding Dong the Witch is Dead fra Trollmannen fra Oz i 1938 klatret mot toppen av hitlistene, og kom helt til nummer én på iTunes.

Men om vi ser på hvordan hennes politiske arv fortsatt gjennomsyrer også norsk offentlig sektor, virker det betimelig å legge til … but she won't lie down.

Så hva skal til for at den neste statusrapporten for høyere utdanning DeFacto skriver for NTL skal bli mer positiv enn årets? 

Skal vi få endret politikken trenger vi en virkelig tillitsreform, som flytter makta tilbake til fagfolkene med fagkunnskapen. Gi ansatte tilbake flertallet i styrene, gi oss valgte ledere, fjern indikatorstyringen og direktoratiseringen, og slutt med flate kutt. Så kan endelig baronessen få hvile i fred.